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轉折2018|向污染宣戰


2018年,無(wú)疑是中國環(huán)境治理濃墨重彩的一年:經(jīng)過(guò)“大氣十條”五年沖刺之后,空氣治理進(jìn)入新階段的穩健時(shí)期;首次全國性大規模水源地督查在這一年開(kāi)啟;中國土壤污染治理進(jìn)入新局面的預備階段,,告別無(wú)法可依狀態(tài),迎接2019年1月1日新土壤法的正式實(shí)施。

這一年同樣伴隨著(zhù)反思與警醒。碳九泄漏與化學(xué)品運輸車(chē)輛爆炸事故猶如警鐘,危險化學(xué)品或將成為“隱藏的危機”。秋冬季的重污染天氣再次提醒,經(jīng)濟發(fā)展方式轉型任重道遠。高壓與問(wèn)責之后,環(huán)境治理的信息公開(kāi)與公眾參與的實(shí)現前路漫漫。

放眼至更長(cháng)一段時(shí)間,環(huán)境與經(jīng)濟的失衡可能仍難避免,歷史欠賬并非短期可償還,中央與地方在環(huán)境問(wèn)題上的博弈或許仍將繼續。但與重重阻力對應的是,中國環(huán)境保護在力度、廣度和深度上,都正在進(jìn)入改革開(kāi)放以來(lái)的峰值。

向污染宣戰

中國在2014年提出“向污染宣戰”,打好大氣、水、土壤污染防治“三大戰役”。2018年,幾個(gè)領(lǐng)域均力度空前。

2018年4月25日,生態(tài)環(huán)境部部長(cháng)李干杰在在十三屆全國人民代表大會(huì )常務(wù)委員會(huì )第二次會(huì )議上表示,2018年要打幾場(chǎng)標志性的重大戰役:打贏(yíng)藍天保衛戰,打好柴油貨車(chē)污染治理、城市黑臭水體治理、渤海綜合治理、長(cháng)江保護修復、水源地保護、農業(yè)農村污染治理攻堅戰,確保3年時(shí)間明顯見(jiàn)效。

環(huán)境保衛戰是近幾年中國環(huán)境治理的主要方式之一。2014年,國務(wù)院在全國兩會(huì )的政府工作報告中提出“我們要像對貧困宣戰一樣,堅決向污染宣戰”。原環(huán)保部部長(cháng)周生賢表示,打好大氣、水、土壤污染防治“三大戰役”,將是之后一個(gè)時(shí)期環(huán)保工作的大局。

長(cháng)期以來(lái),“先污染。后治理”的經(jīng)濟發(fā)展模式導致環(huán)境問(wèn)題逐年積累,“空氣、水、土壤均問(wèn)題嚴峻”已經(jīng)成為中國不得不面對的問(wèn)題——2018年亦然。

“經(jīng)濟與環(huán)境的關(guān)系會(huì )經(jīng)歷不同階段,對中國而言,當前比較突出的環(huán)境問(wèn)題是與工業(yè)有關(guān)的污染還沒(méi)有徹底解決,在很多城市空氣污染、水污染形勢很?chē)谰??!?018沃爾沃環(huán)境獎得主、澳大利亞國立大學(xué)城市環(huán)境與人類(lèi)生態(tài)學(xué)教授白雪梅告訴界面新聞。

2018年6月24日,中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于全面加強生態(tài)環(huán)境保護堅決打好污染防治攻堅戰的意見(jiàn)》,對藍天、碧水、凈土三大保衛戰以及長(cháng)江經(jīng)濟帶污染防治等七大標志性重大戰役做了詳盡安排。

《意見(jiàn)》明確了一些環(huán)境治理的具體指標。在空氣污染防治上,目標為到2020年,全國細顆粒物(PM2.5)未達標地級及以上城市濃度比2015年下降18%以上,地級及以上城市空氣質(zhì)量?jì)?yōu)良天數比率達到80%以上。

水污染治理的目標為到2020年,全國地表水Ⅰ-Ⅲ類(lèi)水體比例達到70%以上,劣Ⅴ類(lèi)水體比例控制在5%以?xún)?近岸海域水質(zhì)優(yōu)良(一、二類(lèi))比例達到70%左右;二氧化硫、氮氧化物排放量比2015年減少15%以上,化學(xué)需氧量、氨氮排放量減少10%以上。

對土壤污染防治而言,目標要求至2020年,受污染耕地安全利用率達到90%左右,污染地塊安全利用率達到90%以上;生態(tài)保護紅線(xiàn)面積占比達到25%左右;森林覆蓋率達到23.04%以上。

縱觀(guān)2018年,在空氣、水、土壤領(lǐng)域,環(huán)境治理都正處于一種強監管態(tài)勢。一組值得提及的數據是,中央環(huán)境保護“回頭看”督查組分兩批次下沉至20省份,受理生態(tài)環(huán)境方面的舉報案件,累計共約談5499人,問(wèn)責8396人,698人受到行政和刑事拘留。

對2019年而言,強監管態(tài)勢似乎并不會(huì )改變。2018年12月24日,生態(tài)環(huán)境部部長(cháng)李干杰在中國生態(tài)文明論壇上稱(chēng),2019年開(kāi)始,生態(tài)環(huán)境部將再用4年時(shí)間,全面開(kāi)展第二輪中央生態(tài)環(huán)保督察,向“縱深”推進(jìn),突出解決經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護“兩本賬”。

“環(huán)境問(wèn)題的本質(zhì)是環(huán)境與經(jīng)濟的失衡,短期內這種失衡仍然存在,就此而言,環(huán)境保護的‘強監管’態(tài)勢在中長(cháng)期仍應堅持,在大形勢不變的情況下兼顧政策靈活性?!?復旦大學(xué)環(huán)境經(jīng)濟研究中心副主任李志青告訴界面新聞。

“大氣十條”二期

七大標志性戰役中,“打贏(yíng)藍天保衛戰”為首。

“從中央督察到大氣治理的專(zhuān)項督查,空氣污染治理可以說(shuō)是如火如荼,力度也前所未有。同時(shí),2018年也開(kāi)始強調更加精細化的治理,避免’一刀切’?!杯h(huán)保組織公眾與環(huán)境研究中心主任馬軍告訴界面新聞。

經(jīng)過(guò)五年的迅猛沖刺之后,中國的空氣治理進(jìn)入更精細、穩健的階段。2018年6月13日,國務(wù)院常務(wù)會(huì )議通過(guò)《藍天保衛戰三年行動(dòng)計劃》。由于時(shí)間上與“大氣十條”承接,《三年行動(dòng)計劃》被普遍認為是“大氣十條”二期。

2013年9月國務(wù)院出臺的“大氣十條”被認為是我國有史以來(lái)最為嚴格的大氣治理行動(dòng)計劃。此計劃要求2013至2017年,京津冀、長(cháng)三角、珠三角等區域的細顆粒物(PM2.5)濃度分別下降25%、20%、15%左右,北京市PM2.5年均濃度控制在60微克/立方米左右。

經(jīng)過(guò)一系列燃煤鍋爐取締、散煤雙替代、散亂污企業(yè)整治、工業(yè)企業(yè)提標改造等治理措施,2017年“大氣十條”收官之時(shí),全國三個(gè)最大的城市群(京津冀、長(cháng)江三角洲、珠江三角洲)均超額完成目標。

較于“大氣十條”,2018年制定的《三年行動(dòng)計劃》要更為細致和穩妥——治理方案覆蓋更多城市且更詳細,但并未提出超越已有政策的治理目標。

在主要污染物PM2.5的控制目標上,《三年行動(dòng)計劃》與2016年頒布的“十三五”生態(tài)環(huán)境保護規劃保持一致:即到2020年,PM2.5未達標的地級及以上城市濃度比2015年下降18%以上。

此外,《三年行動(dòng)計劃》將藍天保衛戰的關(guān)鍵區域做了調整:京津冀區域調整為京津冀大氣傳輸通道“2+26”城市,使得治理范圍更加精準;重點(diǎn)區域去掉珠三角,增加了汾渭平原。

這源于汾渭平原日益凸顯的大氣污染問(wèn)題。生態(tài)環(huán)境部部長(cháng)李干杰在2018年4月表示,在其他重點(diǎn)區域大氣環(huán)境持續改善時(shí),汾渭平原空氣指標反而逐年惡化。在該區域最重要的城市西安,2017年P(guān)M2.5濃度較2015年猛增27%,治理形勢嚴峻。

時(shí)間尺度上,《三年行動(dòng)計劃》更加聚焦秋冬季污染防控,生態(tài)環(huán)境部會(huì )同相關(guān)部門(mén)和地方政府制定了京津冀及周邊地區、長(cháng)三角地區、汾渭平原2018-2019年秋冬季大氣污染綜合治理攻堅行動(dòng)方案,要求京津冀及周邊地區、長(cháng)三角地區PM2.5平均濃度同比下降3%左右,汾渭平原下降4%左右。

得提及的是,各重點(diǎn)區域的行動(dòng)方案中取消了嚴格限產(chǎn)的“一刀切”政策,這一點(diǎn)在2018年秋冬季重污染天氣出現之時(shí)引起諸多熱議。有觀(guān)點(diǎn)稱(chēng),受中美貿易戰影響,中國開(kāi)始放松治理污染的力度,以刺激經(jīng)濟增長(cháng)。

生態(tài)環(huán)境部新聞發(fā)言人劉友賓在新聞發(fā)布會(huì )上表示,此觀(guān)點(diǎn)為誤讀。劉友賓解釋稱(chēng),在區域空氣質(zhì)量得到明顯改善的同時(shí),減排空間也進(jìn)一步收窄,剩下的都是“難啃的骨頭”。

“重污染天氣等環(huán)境問(wèn)題確實(shí)和氣象因素有關(guān),但歸根到底是發(fā)展方式和生活方式問(wèn)題,根本原因在于當前污染物排放總量還遠超環(huán)境容量?!眲⒂奄e在新聞發(fā)布會(huì )上表示。

長(cháng)遠來(lái)看,空氣治理任務(wù)依然艱巨?!伴L(cháng)期以來(lái),粗放式發(fā)展積累形成的以重化工為主的產(chǎn)業(yè)結構、以煤為主的能源結構、以公路為主的運輸結構和大量裸露地面存在的用地結構,對進(jìn)一步改善空氣質(zhì)量構成重大挑戰?!鄙鷳B(tài)環(huán)境部相關(guān)負責人在新聞發(fā)布會(huì )期間表示。

“可以說(shuō)大氣污染治理取得了顯著(zhù)進(jìn)展,但整體還處于一個(gè)非常不穩定的狀態(tài),中間還是存在很多變數。2018年秋冬季的重污染天氣也是一個(gè)提醒,在擴散條件不利、’天不幫忙’的情況下,很容易反彈?!瘪R軍告訴界面新聞,如何“打贏(yíng)藍天保衛戰”,攻堅戰之外,打好持久戰需要長(cháng)效機制。

李志青同樣表示,高壓的行政手段可以取得顯著(zhù)的治理效果,但長(cháng)期來(lái)看,同樣需要環(huán)境經(jīng)濟手段,令企業(yè)可以?xún)?yōu)勝劣汰,讓高污染、高排放企業(yè)被淘汰,而清潔生產(chǎn)企業(yè)得以存活。

決戰“水危機”

2018年七大環(huán)境標志性戰役中,五項涉“水”——城市黑臭水體治理、渤海綜合治理、長(cháng)江保護修復、水源地保護、農業(yè)農村污染治理攻堅戰。

如火如荼的治理背后是嚴峻的水環(huán)境形勢?!翱诳实闹袊背齾s水資源總量不足和時(shí)空分布不均造成的“資源性缺水”之外,河流、湖泊以及地下水源廣泛、持續地受到污染。

中國科學(xué)院院士劉昌明院士在2009年接受媒體采訪(fǎng)時(shí)提及,中國廣泛的水污染、地下水超采和與之伴隨的地面沉降和濕地消失,使得中國面臨“水危機”。另?yè)襟w公開(kāi)報道,2014 年中國有 61.5% 的地下水屬于 IV 類(lèi)和 V 類(lèi)污染,2015 年監測水域中有 8.3% 屬于劣V類(lèi)水質(zhì)。

近些年,中國在治水方面進(jìn)行了諸多制度建設——“三條紅線(xiàn)”(即 2012 年的《關(guān)于實(shí)行最嚴格水資源管理制度的意見(jiàn)》)、“水十條”( 2015年的《水污染防治行動(dòng)計劃》)、河長(cháng)制和湖長(cháng)制的制定,以及 2014 年國務(wù)院 2 萬(wàn)億治污撥款的宣布等。

“2015年的’水十條’定了三個(gè)主要的方向,一是水源地,其次是黑臭水體,再就是消除劣 V 類(lèi)。這幾個(gè)方面都在成規模地開(kāi)展,2018年的治水力度可以說(shuō)非常大?!瘪R軍表示。

2018年的五大治水戰役中,打頭陣的是“城市黑臭水體治理”。2018年5-7月,生態(tài)環(huán)境部聯(lián)合住建部在全國36個(gè)“水系”發(fā)達的重點(diǎn)城市開(kāi)展專(zhuān)項督查,在被稱(chēng)為城市黑臭水體治理的首輪大考中,共有2100個(gè)黑臭水體被確認。

按照“水十條”的明確要求:2020年年底前,完成黑臭水體治理目標,直轄市、省會(huì )城市、計劃單列市建成區要于2017年年底前基本消除黑臭水體。

另一大范圍督查是水源地保護行動(dòng)。2018年3月,環(huán)境部聯(lián)合水利部開(kāi)展全國集中式飲用水水源地環(huán)境保護專(zhuān)項行動(dòng),共排查發(fā)現6251個(gè)水源地安全問(wèn)題。

專(zhuān)項行動(dòng)要求2018年底前,長(cháng)江經(jīng)濟帶11省市縣級及以上城市、其他地區地級及以上城市完成水源地專(zhuān)項整治。這也是1984年《水污染防治法》頒布以來(lái)第一次大規模的水源地整治。

此外,海洋生態(tài)環(huán)境治理在2018年迎來(lái)新局面。2018年12月,生態(tài)環(huán)境部、發(fā)展改革委、自然資源部聯(lián)合印發(fā)《渤海綜合治理攻堅戰行動(dòng)計劃》,要求到2020年,渤海近岸海域水質(zhì)優(yōu)良比例達到73%左右。

值得提及的是,相比于2015年“水十條”提出的“到2020年,長(cháng)江、黃河、珠江、松花江、淮河、海河、遼河等七大重點(diǎn)流域水質(zhì)優(yōu)良比例總體達到70%以上”的標準,《渤海綜合治理攻堅戰行動(dòng)計劃》將標準提高了3個(gè)百分點(diǎn)。

“這主要是基于從中央到地方層面對于渤海保護重視程度的不斷增強?!鄙綎|大學(xué)海洋學(xué)院副教授王亞民在接受21世紀經(jīng)濟報道采訪(fǎng)時(shí)表示。

機構改革更是2018年生態(tài)環(huán)境治理領(lǐng)域濃墨重彩的一筆。2018年3月,中國公布國務(wù)院大部制改革方案,將分散在其他多個(gè)部委的環(huán)保職責整合,組建生態(tài)環(huán)境部,開(kāi)啟生態(tài)環(huán)境“大部制”時(shí)代。

“以水污染防治為例,原本地下水、流域管理、農業(yè)污染治理等職責分散在國土、水利和農業(yè)等多個(gè)部委,管理職責交叉重疊。職責整合之后結束了’九龍治水’局面,由生態(tài)環(huán)境部統一制定并組織實(shí)施水污染防治政策,有助于其承擔起水環(huán)境監測和執法的主管責任?!瘪R軍告訴界面新聞。

土壤污染治理將有法可依

一直以來(lái),空氣、水、凈土三大保衛戰中,凈土保衛戰如同一場(chǎng)“看不見(jiàn)硝煙的戰爭”。

2018年12月19日,“常州毒地案”二審于江蘇省高院開(kāi)庭,控辯雙方就歷史污染的修復責任陷入爭議——污染企業(yè)搬走之后,污染地塊經(jīng)政府收回,歷史污染責任要如何清算?

“常州毒地案”如同中國土壤污染治理現實(shí)困境的縮影。案件發(fā)生之時(shí),中國壤污染防治尚處于無(wú)法可依的狀態(tài),一些“毒地”被認為是歷史遺留問(wèn)題,無(wú)法找到責任人,治理修復難以展開(kāi)。

2019年1月1日即將實(shí)施的《中華人民共和國土壤污染防治法》將打破這種狀態(tài)。2018年8月31日下午,十三屆全國人大常委會(huì )第五次會(huì )議舉行全體會(huì )議并表決各項議案。會(huì )議全票通過(guò)了《土壤污染防治法》。

“中國的土壤環(huán)境狀況總體不容樂(lè )觀(guān),它直接關(guān)乎食品安全和人體健康,這一重要且嚴峻的領(lǐng)域此前一直未匹配相應法律?!杯h(huán)保機構自然之友總干事張伯駒告訴界面新聞。

無(wú)法可依狀態(tài)下,土壤安全問(wèn)題如同懸在中國社會(huì )頭頂上的“達摩克利斯之劍”。2014年4月,原環(huán)境部發(fā)布的《全國土壤污染狀況調查公報》。公報顯示,全國土壤環(huán)境狀況總體不容樂(lè )觀(guān),部分地區土壤污染較重,耕地土壤環(huán)境質(zhì)量堪憂(yōu),工礦業(yè)廢棄地土壤環(huán)境問(wèn)題突出。全國土壤總超標率為16.1%,耕地土壤點(diǎn)位超標率高達19.4%。

“土壤污染和大氣污染、水污染不同,一是它具有隱蔽性,必須通過(guò)儀器設備采樣檢測才可以感知;二是滯后性,按國際上的經(jīng)驗,土壤里面有污染物都要經(jīng)過(guò)十年或者二十年之后才能顯現出來(lái);三是累積性,長(cháng)年累月的污染物累積到一定程度起作用。此外,成因也不同,除了人為的排放,大氣沉降、土壤本身的背景值比較高,都會(huì )使土壤里面的有毒有害物質(zhì)的含量升高?!笔龑萌珖舜蟪N瘯?huì )第五次會(huì )議閉幕后,全國人大常委會(huì )法工委行政法室副主任張桂龍在新聞發(fā)布會(huì )上介紹:“所以中國急需制定這樣一部法律?!?/p>

2017年,《土壤污染防治法》正式進(jìn)入立法程序。2018年8月27日,《土壤污染防治法(草案)》三審稿提請十三屆全國人大常委會(huì )第五次會(huì )議審議,并于2018年8月31日全票通過(guò)。該法規定,污染土壤損害國家利益、社會(huì )公共利益的,有關(guān)機關(guān)和組織可以依照《環(huán)境保護法》、《民事訴訟法》、《行政訴訟法》等法律的規定向人民法院提起訴訟。

《土壤污染防治法》在2016年的《土壤污染防治行動(dòng)計劃》(“土十條”)的基礎上細化明確了責任人制度,強化“污染者擔責”,并將“預防為主、保護優(yōu)先”的治理原則寫(xiě)進(jìn)了法律。

盡管還需更多細則以保障新法的有效執行,但業(yè)內專(zhuān)家評論稱(chēng),其已為土壤治理提供了明確方向?!巴寥牢廴痉乐畏ǖ闹贫?,就是要解決土壤污染無(wú)人擔責和土壤污染防治工作無(wú)人負責的情況?!比珖舜蟓h(huán)資委法案室副處長(cháng)付莎在新聞發(fā)布會(huì )上表示。

此外,《土壤污染防治法》規定將“建立土壤環(huán)境信息共享機制”,“公眾參與”也被囊括進(jìn)了基本原則,同時(shí)規定每十年至少組織開(kāi)展一次全國土壤污染狀況普查。

生態(tài)環(huán)境部土壤司副司長(cháng)鐘斌在公開(kāi)發(fā)言中表示,普查信息將依法公開(kāi),“為保障調查真實(shí)性,防止具體點(diǎn)位被人為干擾,具體點(diǎn)位信息一般不予公開(kāi)?!?/p>

新法落地前,生態(tài)環(huán)境部在2018年7月聯(lián)合國家市場(chǎng)監督管理總局發(fā)布了《土壤環(huán)境質(zhì)量 農用地土壤污染風(fēng)險管控標準(試行)》與《土壤環(huán)境質(zhì)量建設用地土壤污染風(fēng)險管控標準(試行)》,自2018年8月1日起實(shí)施。生態(tài)環(huán)境部土壤環(huán)境管理司有關(guān)負責人表示,這兩項標準可以為開(kāi)展農用地分類(lèi)管理和建設用地準入管理提供技術(shù)支撐。

危險化學(xué)品隱藏危機

2018同樣是波折的一年。泉港碳九泄漏事故、張家口危險化學(xué)品運輸車(chē)爆炸等污染與安全事故再次警示官方與民間:危險化學(xué)品若管理不善,或將成為“隱形的危機”。

中國已成為世界上最大的化學(xué)品制造國和消費國。公眾環(huán)境研究中心(IPE)2018年5月發(fā)布的報告顯示,中國市場(chǎng)上已知正在流通的化學(xué)物質(zhì)超過(guò)45000種,化學(xué)品產(chǎn)量2012年至2020年預計將增長(cháng)66%,遠高于北美和西歐的增長(cháng)率。

另一組公益組織提供的數據是,正在流通的45000余種化學(xué)物質(zhì)中,約50%具有潛在危害性,受到一定程度監管的只有約3000種。

這意味著(zhù),危險化學(xué)品的風(fēng)險在短期內不會(huì )消失。近幾年出現的一系列的危廢非法填埋、跨區傾倒等案件,屢次凸顯這一“隱形污染”給社會(huì )和環(huán)境帶來(lái)的挑戰。

2018年福建泉港碳九泄漏事故之后,不少專(zhuān)家與媒體對當地應急管理進(jìn)行質(zhì)疑,而隨后披露出泄漏數據瞞報差十倍的信息,更是暴露危險化學(xué)品管控的短板。

中國政法大學(xué)環(huán)境法學(xué)教授王燦發(fā)告訴界面新聞,我國目前缺乏危險化學(xué)品環(huán)境安全管理專(zhuān)門(mén)的法律法規,危險化學(xué)品管理尚未納入法律軌道。

“雖然《危險化學(xué)品安全管理條例》各個(gè)部門(mén)職責分工很明確,但是在追究責任上還是不夠嚴厲。此外,目前的管理范圍未覆蓋全過(guò)程,對生產(chǎn)和流通環(huán)節的環(huán)境危害控制較弱,難以做到防患于未然?!蓖鯛N發(fā)表示。

北京大學(xué)環(huán)境科學(xué)與工程學(xué)院副教授劉建國同樣撰文表示,在世界范圍內,化學(xué)品安全管理的重心早已逐步從“顯性危害”轉移到公共健康和環(huán)境“潛在風(fēng)險”領(lǐng)域,但中國長(cháng)期奉行的是一套以“安全生產(chǎn)”或“職業(yè)安全”為主導的化學(xué)品管理體系。

“很多人類(lèi)社會(huì )廣泛使用的化學(xué)品一般都不具有顯性的毒性或危險性,但是可以在很低的濃度水平對生態(tài)環(huán)境和人體健康產(chǎn)生長(cháng)期潛在的危害性影響,然而,目前尚無(wú)相應機制對這些化學(xué)物質(zhì)進(jìn)行系統的評估或規范?!眲⒔▏硎?。

此外,有專(zhuān)家再次呼吁信息公開(kāi)與公眾參與?!澳壳耙罁F行環(huán)境管理規定,企業(yè)需要向政府登記和報告相應的危險化學(xué)品與污染物,而并沒(méi)有向社會(huì )公眾披露。如果讓媒體和公民社會(huì )能夠參與污染治理,就可以減少瞞報的發(fā)生?!瘪R軍告訴界面新聞。

“碳九事件再次提醒我們,中國正面臨著(zhù)嚴峻的有害化學(xué)品污染形勢,希望政府、公眾和私營(yíng)部門(mén)都能意識到,除了傳統的命令與控制手段加強監管之外,也可以借鑒信息公開(kāi)手段,調動(dòng)多方力量參與?!瘪R軍表示。

白雪梅贊同上述觀(guān)點(diǎn)?!叭绻豢空?、只靠一個(gè)執法機構,長(cháng)期治理環(huán)境不是那么容易的事情?!?/p>

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